???????? 市場和政府是配置資源的兩種基本方式。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，市場主體以追求最大利潤為目標，市場的功能在于通過商品、勞務、要素等的供求變化決定價格，使價格反映資源的稀缺性和利益的大小，進而影響市場主體的生產(chǎn)營銷活動。同時，由于競爭，其商品或勞務質(zhì)優(yōu)價廉的市場主體將獲得較大利益，反之獲利就少，甚至破產(chǎn)?？梢姡瑑r格和競爭機制推動著資源配置的最優(yōu)化。在西方經(jīng)濟學中，市場被稱為“看不見的手”，它通過價值規(guī)律指揮著經(jīng)濟高效運行。然而，市場也有其自身的缺點和消極方面，存在某些“失靈”的領域。在這些市場“失靈”的領域，需要政府這只“看得見的手”通過經(jīng)濟法規(guī)等發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)為制止壟斷、維護公平的競爭秩序，保護消費者、勞動者的合法權(quán)益，實施稅收，調(diào)節(jié)收入以及保護環(huán)境資源等。因此從經(jīng)濟學觀點看，市場經(jīng)濟不過是由民間通過市場自由交易實現(xiàn)一般性的“私人物品”（private goods）的有效率生產(chǎn)，而由政府負責環(huán)境、國防、 公安、 公平正義等“公共物品”（publicgoods）的供給的制度（注：樊剛：“作為公共機構(gòu)的政府職能”， 載《市場邏輯與國家觀念》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1995年版，第11—13頁。）。
??????? 環(huán)境問題的重要特點，在于其“外部不經(jīng)濟性”，即市場主體行為對環(huán)境資源的不利影響由該行為主體以外的第三方-他人或后代人-承擔。在海洋魚類、公共牧場以及空氣、水等共有資源、公共物品方面，“外部不經(jīng)濟性”表現(xiàn)得非常明顯：如果市場主體均可以任意、無償、無限制地開發(fā)、利用共有資源或向環(huán)境排放污染物，則從短期來看，每個市場主體都可以不斷地從其過度開發(fā)、利用環(huán)境資源或排污行為中獲得全部正效益，而由此產(chǎn)生的負效益則分攤給其他的開發(fā)、利用者以及后來者。這樣，在獲利動機的驅(qū)使下，每個市場主體都會無節(jié)制地開發(fā)、利用環(huán)境資源，其結(jié)果，從長遠來看，多個市場主體的共同行為必然導致環(huán)境資源的枯竭、污染、毀滅，對全體開發(fā)、利用者造成不可挽回的損害，這也就是人們所說的“共有物的悲劇”。
??????? 顯然，由于環(huán)境問題具有“外部不經(jīng)濟性”，使得市場主體在決定不同層次的生產(chǎn)、投資、消費等活動時，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對經(jīng)濟活動中所需的環(huán)境要素（如空氣、水、環(huán)境的納污能力等）的投入和產(chǎn)出，特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會后果（如對財產(chǎn)、人體健康、生產(chǎn)生活活動、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學價值的損害等），卻沒有或沒有完全折合成與該市場主體有關(guān)的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競爭的壓力下，市場主體即使意識到了其活動給社會造成的環(huán)境成本代價，只要其行為不受社會的嚴厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人和未來。正因為過度開發(fā)利用自然資源的代價不是由開發(fā)利用者承擔、污染環(huán)境的代價不是由污染者承擔，他們就不愿花費大量錢財來保護自然資源、防治環(huán)境污染。由此，保護自然資源、防治環(huán)境污染也就成為市場經(jīng)濟的“盲區(qū)”，而“外部不經(jīng)濟性”則成為環(huán)境問題的重要經(jīng)濟根源。
??????? 針對上述情形，聯(lián)合國《21世紀議程》強調(diào)指出：“環(huán)境費用應該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費者的決定上?，F(xiàn)在的趨勢是把環(huán)境作為‘免費品’，并把代價轉(zhuǎn)嫁給社會的其他部分，轉(zhuǎn)嫁給其他國家或未來幾代人。這種趨勢應該逆轉(zhuǎn)”（注：《21世紀議程》，載《邁向21世紀-聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文獻匯編》，中國環(huán)境科學出版社1992年版，第87頁。）。因此，面對市場在環(huán)境資源領域的“失靈”，政府必須加以干預，采取有效措施保護環(huán)境資源，鼓勵環(huán)境資源的有效利用，即通過促使外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化，達到社會所期望的環(huán)境目標。這就是“經(jīng)濟發(fā)展靠市場，環(huán)境保護靠政府”的道理，也是解決環(huán)境問題、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本思路。至于環(huán)境問題中屬于“政府失靈”的部分，如在政策（包括部門政策和綜合性政策）制定過程中和建設項目決策過程中忽視正當?shù)沫h(huán)境利益，則需要通過司法審查以及民主機制如投票選舉、公眾參與決策等加以糾正。
??????? 為了實現(xiàn)環(huán)境問題外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化而設計的環(huán)境政策與法律體系主要有三種類型：“直接控制型”、“間接調(diào)控型”和“自我調(diào)控型”。
??????? 所謂“直接控制”，即制定和實施環(huán)境資源法律法規(guī)，包含環(huán)境預防法律制度、環(huán)境管制法律制度和環(huán)境侵權(quán)救濟法律制度等部分，其主體是環(huán)境管制法律制度即“命令和控制”措施，同時也為經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟手段、宣傳手段等措施提供法律框架和基本保障。就應用范圍來看，該措施主要應用于污染控制，在自然資源管理中也有一定應用。其突出特點在于其技術(shù)性、嚴格性、強制性，即污染環(huán)境者或者開發(fā)利用自然資源者必須遵守有關(guān)法律法規(guī)，否則會經(jīng)由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美國是采用“直接控制”模式的典型國家，其“命令和控制”手段可以概括如下：確立法規(guī)標準-頒發(fā)許可證-監(jiān)督實施-對違法者進行制裁。
??????? 在經(jīng)濟計劃方面，由于環(huán)境問題主要來源于經(jīng)濟活動，而各國政府-無論是在實行市場經(jīng)濟的國家還是在實行計劃經(jīng)濟的國家-都對其本國的經(jīng)濟發(fā)展施加著巨大的影響，因此各國“政府在制定經(jīng)濟、社會、財政、能源、農(nóng)業(yè)、交通、貿(mào)易及其他政策時，要將環(huán)境與發(fā)展問題作為一個整體來考慮”（注：《21世紀議程》，載《邁向21世紀-聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文獻匯編》，中國環(huán)境科學出版社1992年版，第87頁。），“不應當危害支持地球生命的自然系統(tǒng)：大氣、水、土壤和生物”，“要求決策者在制定政策時必須確保經(jīng)濟增長絕對建立在它的生態(tài)基礎上，確保這些基礎受到保護和發(fā)展，以使其可以支持長期的增長”（注：世界環(huán)境與發(fā)展委員會編，《我們共同的未來》，世界知識出版社1989年版，第21頁，第16—17頁。）。而促使中央和地方政府的各種經(jīng)濟計劃以及企業(yè)的生產(chǎn)計劃同時反映生態(tài)環(huán)境的要求，是保護環(huán)境資源、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具。
??????? 所謂“間接調(diào)控”即采用經(jīng)濟手段，其實質(zhì)在于按照環(huán)境資源有償使用和“污染者付費原則”，通過市場機制，使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費者承擔相應的經(jīng)濟代價，從而將環(huán)境成本納入各級分析和決策過程，促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從自身經(jīng)濟利益出發(fā)選擇更加有利于環(huán)境資源的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費方式，同時也可以由此籌集一筆資金，由政府根據(jù)需要加以支配，以支持重點污染源的治理、區(qū)域環(huán)境的綜合整治、污染防治基礎設施的建設、救濟某些環(huán)境受害者以及扶持對環(huán)境有益的清潔工藝技術(shù)的研究、開發(fā)、推廣、應用等，改變無償或者低價使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會、他人及子孫后代的傳統(tǒng)作法，從而有利于經(jīng)濟、社會、環(huán)境與資源協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展的政策目標的充分實現(xiàn)。
??????? 從理論上看，“間接調(diào)控”的經(jīng)濟手段主要有征收環(huán)境費制度、環(huán)境稅收制度、財政信貸刺激制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境標志制度、押金制度、執(zhí)行鼓勵金制度以及環(huán)境損害責任保險制度等，其中每一種手段、制度的設計功能通常為籌資、經(jīng)濟刺激或二者同時兼有。無論從理論還是實踐來看，環(huán)境費以外的其他經(jīng)濟手段、經(jīng)濟制度都以經(jīng)濟刺激為主-表現(xiàn)為促進環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的合理配置和利用效率的提高，促使污染者采取污染防治措施、采用有利于環(huán)境的清潔工藝技術(shù)從而實現(xiàn)環(huán)境外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化等；環(huán)境費除具有籌資功能外，在收費標準足夠高時則同時兼有籌資與經(jīng)濟刺激功能。
??????? 環(huán)境費是指根據(jù)環(huán)境資源有償使用原則和污染者付費原則，由國家這一所有者授權(quán)的代表機構(gòu)向開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位或個人依照其開發(fā)、利用量以及市場供求關(guān)系所征收的相當于其全部或部分價值的貨幣補償，從整體上可以分為開發(fā)、利用自然資源的資源補償費以及向環(huán)境中排放污染物、利用環(huán)境納污能力資源的排污費兩種。至于對集中處理的污染物依其性質(zhì)和處理量收取的用戶費，本質(zhì)上是向處理者如污水處理廠、垃圾處理場交納的服務費，不屬于環(huán)境費范疇。
??????? 環(huán)境稅與環(huán)境費概念極易混淆，但二者迥然不同。環(huán)境稅是國家為了保護環(huán)境資源而憑借其主權(quán)權(quán)力對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人，按照其開發(fā)、利用、污染、破壞的程度進行征收，或?qū)ΡＷo環(huán)境資源的單位和個人，按照其保護的程度進行減免的一個稅種。其主要形式有燃料環(huán)境稅如碳稅、硫稅、co[，2]稅、so[，2]稅，污染產(chǎn)品稅如含cfc[，s]產(chǎn)品稅，產(chǎn)品差別稅如含鉛／無鉛汽油稅， 開發(fā)利用自然資源行為調(diào)節(jié)稅如土地增值稅、礦產(chǎn)資源稅、開發(fā)森林稅以及對污染防治設施、污染防治技術(shù)的開發(fā)及推廣項目等提供稅收優(yōu)惠等。
??????? 進一步研究環(huán)境費與環(huán)境稅的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)二者是有本質(zhì)區(qū)別但又可以并行不悖的概念：支付環(huán)境費是因為從國家取得了環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的所有權(quán)，特別是使用權(quán)，它通過產(chǎn)品價格發(fā)生作用，可以發(fā)揮籌資、再分配和經(jīng)濟刺激功能。從法律關(guān)系的角度來看，它是有償?shù)?、對價的，基本上屬于民事法律關(guān)系；而繳納或減免環(huán)境稅則是國家對開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的行為進行調(diào)節(jié)的需要，它直接影響收入和營利，主要發(fā)揮經(jīng)濟刺激功能，即鼓勵企業(yè)安裝污染防治設施，發(fā)展清潔生產(chǎn)，實行綜合利用，抑制對環(huán)境資源不利的經(jīng)濟活動，使遵守環(huán)境資源法的企業(yè)在經(jīng)濟上得到實惠等。環(huán)境稅具有一般稅收的無償性、強制性和固定性特點，從法律關(guān)系上看屬于行政法律關(guān)系。環(huán)境稅具有專項稅收性質(zhì)，只能用于環(huán)境保護。作為國家專項稅收，環(huán)境稅原則上應當由稅務機關(guān)征收，但考慮到其科學技術(shù)性等特點，由稅務機關(guān)委托環(huán)保機關(guān)代為征收是必要的、可行的。
??????? 財政補貼對環(huán)境資源的影響也很大。不適當?shù)恼咝匝a貼如因能源價格偏低而提供的補貼會導致浪費嚴重、利用效率低下，不利于技術(shù)進步，會加重環(huán)境資源的污染與破壞，因而背離了可持續(xù)發(fā)展目標，應予以調(diào)整。而由中央及地方政府幫助修建污水處理廠等環(huán)境保護基礎設施，向采取污染防治措施以及研究、開發(fā)、推廣、應用清潔工藝技術(shù)的企事業(yè)單位提供贈款、貼息貸款等財政、信貸刺激則是促進污染防治、使面臨困難的企事業(yè)單位逐步達到環(huán)境標準的重要途徑。